专项债使用范围再扩大，首次投向政府投资基金

记者王珍

继土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款后，专项债又有了新的投向领域——政府投资基金。分析人士表示，在优质项目储备不足的背景下，这一新投向有助于提高专项债资金使用效率。同时，也能发挥财政资金的杠杆撬动作用，吸引更多社会资本进入相关领域。

6月20日，中国债券信息网发布的2025年北京市第六批政府债券信息披露文件显示，6月26日北京市政府专项债券（三十五期）将公开招标发行，该期债券计划发行金额100亿元，期限为10年，募集资金用于“北京市政府投资引导基金”。

专项债投向地方政府投资引导资金，这在全国尚属首次，从而引发关注。

中诚信国际研究院研究员闫彦明对界面新闻指出，这突破了此前“不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源”的限制，是落实二十届三中全会“合理扩大地方政府专项债券支持范围”的重要体现。

2024年12月，国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》提出，实行专项债券投向领域“负面清单”管理等举措，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金。“负面清单”中并不包括“政府投资引导基金”。

闫彦明表示，在优质项目储备不足的背景下，将专项债投向扩大至政府投资基金，或有助于提高专项债资金使用效率，同时也拓宽了政府投资基金的资金来源。此举有望推广至其他省份。

中国商业经济学会副会长宋向清也对界面新闻表示，专项债投向政府投资基金是政策创新的一次重要尝试，一方面能吸引更多社会资本进入相关领域，发挥财政资金的杠杆撬动作用，另一方面也对政府投资基金的管理运营水平提出了更高要求。

与此同时，专项债用于土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等安排也在逐步落地。

近期湖南、云南、广西等地在对2025年省本级财政专项预算作出调整时，都提到了从财政部下达的全年新增地方政府专项债中，拿出一定比例用于解决拖欠企业账款。

6月12日，广西壮族自治区财政厅发布2025年自治区本级财政预算调整方案（草案）显示，财政部分近期下达广西第二批新增限额为495亿元，其中专项债务限额365亿元，全部转贷市县，主要安排用于项目建设、补充政府性基金财力、解决拖欠企业账款等。

6月16日，云南省人大对外公布了云南省本级预算调整方案的审查结果报告，报告显示，2025年，财政部下达云南省新增债务额度1172亿元，其中专项债务额度955亿元，用于解决拖欠企业账款的额度为356亿元。

闫彦明指出，2023年、2024年财政部均安排了一定额度的地方债务限额用于清理拖欠企业账款，2025年《政府工作报告》再次强调新增专项债务限额“重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等”，近期多地在预算调整方案中披露今年用于“清欠”的专项债额度，是落实政策要求的重要体现，有助于缓解企业流动性压力，推动经济形成良性循环。

华创证券分析师张瑜在研报中提到，截至6月20日，当前已经明确用于清欠的专项债体量为556亿元，全年大概率超千亿元。但需要注意的是，专项债资金用于清欠客观上会挤压用于项目建设的额度。

土地收储和收购存量商品房方面，今年以来，已有多地公示拟使用专项债收回收购存量闲置土地，其中二季度各地披露的拟收储地块数量和金额明显增多。

用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地，是减少市场存量土地规模、改善土地供求关系、提高房地产企业资金流动性、促进房地产市场止跌回稳的关键举措。

2024年10月，财政部明确表示，支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地，标志着暂停了5年之久的土地储备专项债重出江湖。随后，自然资源部发文明确运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的相关细则。

据中指研究院统计，今年一季度，各地公示地块数量合计1220多宗，拟收储金额超1580亿元。4月公示地块超1500宗，总金额超1700亿元，公示地块量和金额均超过一季度。截至5月20日，全国各地公示拟使用专项债收回收购存量闲置土地的数量接近3000宗，总面积超1.33亿平方米，总金额超3500亿元。

虽然公示金额较大，但已发行的用于收购存量土地的专项债规模偏低。根据光大证券的测算，截至5月20日，今年以来发行的土地储备专项债为924亿元，其中用于收购存量土地的金额为561亿元，仅占已公示金额的16%。

申万宏源证券在一份研报中指出，考虑化债的挤出效应，2025年土储专项债规模或在5200亿-10800亿元。从发行节奏来看，2017-2019年土储专项债发行节奏基本与新增专项债发行节奏一致。2025年一季度新增专项债发行节奏偏慢，预计二三季度随着各地“自审自发”细则落实与入库项目确定，相应专项债、土储专项债发行节奏会进一步加快。

据中诚信国际统计，截至6月20日，新增专项债共发行1.69万亿元，完成全年新增限额进度38.4%，较今年一季度加快16.6个百分点。